Эволюция статуса и функций



бет8/45
Дата11.07.2016
өлшемі3.69 Mb.
#191622
түріМонография
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   45

2.3. Президентский проект закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»

19 мая 2000 года Президент Российской Федерации внес в Государствен­ную Думу пакет законопроектов: «О порядке формирования Совета Фе­дерации Федерального Собрания Российской Федерации»; «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации"» и «О вне­сении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принци­пах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации"». В сопроводи­тельной записке к законопроектам указывалось, что они направлены «на решение одной задачи: реформирование законодательных основ органи­зации государственной власти в целях совершенствования механизма обес­печения ее единства и укрепления законности деятельности органов госу­дарственной власти и органов местного самоуправления». Заложенный в законопроектах комплекс мер должен был, по мнению Президента, по­служить развитию «подлинных конституционных принципов федерализма, предполагающих сочетание широких прав субъектов Российской Федера­ции при формировании государственной политики с неукоснительным соблюдением федеральных законов».

В тот же день законопроекты были рассмотрены в Секретариате Председателя Государственной Думы и были определены ответственный комитет и комитеты-соисполнители. Ответственным комитетом был на­значен Комитет по государственному строительству, а соисполнителями — Комитет по законодательству и Комитет по делам Федерации и регио­нальной политики.

23 мая 2000 года Советом Государственной Думы были подтверждены ответственные комитеты и комитеты-соисполнители. В течение следую­щего дня Комитет по государственному строительству рассмотрел прези-

дарственного устройства, укрепления «системы государственной вертикали власти», системы построения бюджетных и межбюджетных отношений, подго­товка возможных поправок к Конституции Российской Федерации, механизмы и технология их принятия и др. Первоначально в состав комиссии вошли 22 члена Совета Федерации, позже она расширилась до 26 человек. Председателем ко­миссии был избран Председатель Совета Федерации Е.С.Строев (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 12. Ст. 1390; см. также: Стенограмма заседания Временной комиссии Совета Федерации по вопросам стратегии государственного строительства от 3 декабря 1998 года. С. 1—3). К рассматриваемому моменту Комиссия заседала четыре раза. Некоторые ее за­седания носили закрытый характер.

88 Глава 2. Федеральный закон о порядкг формировлния Совета Федерации от 5 Августл 2000 года

дентский законопроект и рекомендовал его к рассмотрению и принятию Государственной Думой в первом чтении.

В пояснительной записке к законопроекту указывалось, что модель формирования Совета Федерации второго созыва оказалась неоптималь­ной, «поскольку не обеспечивает непрерывный характер деятельности верхней палаты парламента и не способствует созданию необходимых усло­вий для реализации конституционных полномочий Совета Федерации в законодательном процессе».

Законопроект устанавливал постоянный характер работы палаты и четырехлетний срок полномочий членов Совета Федерации, в течение ко­торого они не могут быть депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительного органа местного самоуправления, занимать иные го­сударственные должности категории «А», а также выборные муници­пальные должности, находиться на государственной или муниципальной службе.

Законопроект устанавливал порядок избрания членов Совета Федера­ции от каждого субъекта Российской Федерации. В соответствии с ним представители от законодательного (представительного) и исполнитель­ного органов государственной власти субъекта Российской Федерации из­бираются в состав Совета Федерации законодательным (представитель­ным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Кандидатуры представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в Совете Федерации должны вноситься на рассмотрение этого органа председате­лем законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом мнения имеющихся в нем групп депутатов (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации они вносятся председателями палат). Кандидатуры представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в Совете Федерации вносятся на рассмотрение законодательного (представитель­ного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководи­телем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Порядок рассмотрения законодательными (представительными) орга­нами государственной власти субъектов Российской Федерации представ­ленных кандидатур законопроект оставлял за регламентами этих органов.

Законопроект предусматривал, что после введения с 1 февраля 2001 го­да закона в действие избрание членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с новым порядком его

2.5. Президентский прогкт закона «О порядкг формировАния Совета Федерации...» 89

формирования должно быть завершено не позднее 1 апреля 2001 года. Со дня избрания в соответствии с новым законом членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, работающих на постоян­ной основе, полномочия членов Совета Федерации Федерального Собра­ния Российской Федерации — представителей от соответствующего субъ­екта Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по должности прекращаются.

С момента появления законопроекта эксперты обратили внимание на его юридическую непроработанность, граничащую с неряшливостью — неточность и противоречивость его норм, — что говорило о явной спешке в его подготовке и очевидной политической направленности. В заключе­нии Правового управления Аппарата Государственной Думы обращалось внимание на то, что положение законопроекта об избрании представителя от исполнительного органа субъекта Российской Федерации законодатель­ным органом субъекта Российской Федерации в форме закона не согла­суется с законодательной и иной нормотворческой практикой, при которой назначение (утверждение, избрание) конкретного лица осуществляется не законом или иным нормативным актом, а ненормативным актом, имею­щим индивидуально-применительный характер. Положение статьи 6 за­конопроекта, устанавливающее, что полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно законом субъекта Российской Федера­ции, также выглядело недостаточно корректным. Такое прекращение должно осуществляться решением палаты по основаниям, прямо преду­смотренным Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Россий­ской Федерации»20.

Профессионально неграмотно была сформулирована, например, статья 10 законопроекта, в которой предлагалось Президенту Российской Федерации «представить в Федеральное Собрание Российской Федерации предложения о внесении изменений в законодательные акты, определяю­щие статус членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и условия их деятельности, в связи с принятием настоящего Федерального закона». Очевидно, что вносятся, а не представляются за­конопроекты, а не предложения, и не в Федеральное Собрание, а в Го­сударственную Думу. В статье 11 поручалось Правительству Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом. Однако то же самое не предлагалось сделать ни Президенту, ни законодательным органам субъектов Федера­ции.

К законопроекту не прилагалось финансово-экономического обосно­вания, поскольку в пояснительной записке Президент указывал, что «при-



1 См.: Материалы к заседанию Государственной Думы 31 мая 2000 года.

90 Глава 2. Федеральный закон о порядкг формировлния Совета Федерации от 5 Августл 2000 года

нятие закона не увеличивает расходов, покрываемых за счет федерального бюджета». Между тем в заключении Правительства указывалось, что «до­полнительные расходы федерального бюджета в связи с работой членов Совета Федерации на постоянной основе (ежемесячное денежное возна­граждение на уровне депутата Государственной Думы, оплата переезда члена Совета Федерации и его семьи в Москву и выплата единовременно­го денежного пособия в случае его непереназначения) составят не менее 16,4 млн рублей»21. Такая «невнимательность» Президента позже привела к тому, что новые члены Совета Федерации первые месяцы их работы не получали заработную плату.

Подобных недостатков в законопроекте было множество, что привело впоследствии к появлению огромного числа поправок и существенной корректировке его текста после первого чтения.

Одновременно на своем заседании 24 мая Комитет по государственно­му строительству предложил Государственной Думе рассмотреть еще два альтернативных законопроекта: один — депутатов Государственной Думы В.Калягина и Е.Мизулиной под тем же названием, другой — подготов­ленный депутатом предыдущего созыва Н.Медведевым под названием «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"».

Первый из них исходил из того, что, поскольку Конституция Российской Федерации прямо не указывает, каким образом осуществляется предста­вительство регионов в Совете Федерации — через избрание, назначение или выдвижение, то предлагаемый в законопроекте порядок формирования палаты через выборы не противоречит Конституции Российской Федера­ции. В соответствии с законопроектом на территории каждого субъекта Федерации предлагалось образовать два одномандатных округа по выборам членов Совета Федерации: один — от представительного органа государ­ственной власти, другой — от исполнительного. Остальное содержание за­конопроекта было посвящено порядку организации и работы избиратель­ных комиссий и проведения выборов.

В представленном по этому законопроекту заключении Правительства Российской Федерации указывалось, что на реализацию данного закона на практике потребуется около 2 млрд рублей, что в сложившихся социально-экономических условиях не соответствует проводимым Правительством Российской Федерации мерам, направленным на сокращение расходов федерального бюджета на общегосударственное управление и функцио­нирование законодательных органов государственной власти22.

21 Материалы к заседанию Государственной Думы 31 мая 2000 года.

22 См.: Там же.

2.5. Президентский прогкт закона «О порядкг формировАния Совета Федерации...» 91

В заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы обращалось внимание на некорректность трактовок положений Консти­туции Российской Федерации авторами законопроекта. В нем отмечалось, что поскольку в части 2 статьи 96 Конституции использованы два различ­ных, не совпадающих по своему юридическому и смысловому значению термина относительно образования каждой из палат парламента (примени­тельно к Совету Федерации — «порядок формирования», применительно к Государственной Думе — «порядок выборов депутатов Государственной Думы»), то отсюда следует, что порядок формирования каждой из палат различен. К тому же термин «избираются», использованный в разделе «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Фе­дерации, был применим к депутатам Совета Федерации первого созыва. Применительно к последующему порядку формирования Совета Федера­ции Конституция не предусматривает избрания его членов.

В заключении профильного комитета обращалось внимание на некон­ституционность положений законопроекта, расширяющих состав членов Совета Федерации за счет бывшего Президента СССР и президентов России после завершения конституционных сроков их полномочий, а так­же положений, устанавливающих неоправданный ценз для кандидатов в члены Совета Федерации, таких, например, как пятилетний стаж работы в исполнительных органах государственной власти или работа депутатом законодательного органа не менее одного созыва. Учитывая отрицатель­ные заключения Правительства Российской Федерации и Правового уп­равления, Комитет посчитал возможным рекомендовать Государственной Думе отклонить указанный законопроект.

В соответствии с законопроектом Н.Медведева члены Совета Феде­рации от исполнительного и законодательного органов государственной власти субъектов Российской Федерации избираются депутатами законо­дательного органа на своих заседаниях. Президенты России после завер­шения конституционных сроков их полномочий также становятся членами Совета Федерации. Комитет Государственной Думы по государственному строительству посчитал возможным рекомендовать Государственной Думе также отклонить указанный законопроект23.

Таким образом, Комитет Государственной Думы по государственному строительству на своем заседании принял решение рекомендовать рас­смотреть на заседании палаты 31 мая 2000 года три законопроекта, каса­ющихся порядка формирования Совета Федерации. При этом принять в первом чтении он рекомендовал только президентский законопроект. В итоге депутаты Государственной Думы получили все три законопроекта.

Одновременно с рассмотрением законопроектов в Государственной Думе такая же работа началась и в Совете Федерации.



; См.: Материалы к заседанию Государственной Думы 31 мая 2000 года.

92 Глава 2. Федеральный закон о порядкг формировлния Совета Федерации от 5 Августл 2000 года

17 мая на заседании Совета Федерации, когда стало известно о внесе­нии Президентом Российской Федерации законопроекта, было высказано предложение о том, чтобы все председатели комитетов, Председатель Совета Федерации, его заместители и комиссия, работающая над совер­шенствованием системы государственного устройства, встретились с Президентом. В тот же день Председатель Совета Федерации договорил­ся о встрече с В.Путиным. В ней участвовали почти 30 человек, как гу­бернаторов, так и председателей законодательных собраний24.

Президент выслушал мнения, высказанные членами Совета Федера­ции, и согласился учесть замечания Совета Федерации, которые будут сформулированы палатой. Президент также согласился в том, что проект документа несовершенен и в нем действительно есть много недоработок, в том числе юридического плана.

Членами Совета Федерации высказывалось мнение о поэтапности за­мены состава Совета Федерации. Это мнение тоже было воспринято поло­жительно. Часть выступавших подчеркнули, что недопустимо менять кон­ституционное положение о формировании Совета Федерации, на что тоже было получено согласие Президента. Одновременно было заявлено, что при любом принципе формирования палаты необходимо сохранить высо­кий статус глав администраций регионов, президентов республик.

На следующий день после внесения законопроектов Председатель Со­вета Федерации дал поручение Комитету Совета Федерации по конститу­ционному законодательству и судебно-правовым вопросам и соответствую­щим структурам Аппарата Совета Федерации ознакомить с ними членов Совета Федерации и подготовить экспертные заключения. 22 мая на Со­вете палаты было высказано обращение к Государственной Думе перед рассмотрением в первом чтении законопроекта о порядке формирования Совета Федерации провести парламентские слушания. Первоначально такое согласие было получено, так как первое чтение планировалось про­вести 26 июня, однако потом было принято иное решение и первое чтение было перенесено на 31 мая. Несмотря на это, 30 мая была проведена встреча во фракции «Регионы России», подготовлен ряд документов и направлено письмо Президенту Российской Федерации и Председателю Государственной Думы с просьбой внимательно рассмотреть мнение Со­вета Федерации.

Пленарное заседание Государственной Думы, на котором был рассмот­рен законопроект в первом чтении, состоялось 31 мая 2000 года.

На рассмотрение Государственной Думы было вынесено два альтерна­тивных законопроекта: внесенные Президентом Российской Федерации и депутатами Государственной Думы В.Калягиным и Е.Мизулиной.

См.: Бюллетень Совета Федерации. № 179. 2000. 17 мая. С. 12.

2.5. Президентский прогкт закона «О порядкг формировАния Совета Федерации...» 97

Президентский законопроект был представлен представителем Прези­дента в Государственной Думе А.Котенковым. Изложив основные положе­ния законопроекта, докладчик признал несовершенство ряда его норм. В частности, речь шла об изменении срока полномочий членов Совета Феде­рации, что в свою очередь позволило бы осуществить постепенную рота­цию состава палаты, об учете решения Конституционного Суда Российской Федерации при определении порядка формирования Совета Федерации.

Альтернативный доклад был представлен Е.Мизулиной. Позицию Ко­митета по государственному строительству представил заместитель его председателя В. Гребенников. В своем докладе он отметил, что Комитет предлагает отклонить альтернативный законопроект по причине его про­тиворечивости Конституции России и огромных финансовых затрат, кото­рые повлекут за собой выборы членов Совета Федерации, и принять в первом чтении законопроект Президента Российской Федерации. При этом он подчеркнул, что последний не противоречит Конституции России. В целях совершенствования законопроекта было предложено ввести в него нормы, регулирующие порядок отзыва членов Совета Федерации и предусматривающие увеличение числа кандидатур при выборах предста­вителя в верхнюю палату от законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, а также снижение возрастного ценза с 30 лет до 21 года, что соответствует Закону о выборах депутатов Государственной Думы.

Поскольку процедура первого чтения предусматривает обсуждение кон­цепции законопроекта, основным дискуссионным вопросом стал вопрос о соответствии законопроекта Конституции Российской Федерации. Так, по мнению Н.Коломейцева, «статья 6 законопроекта противоречит сразу двум статьям Конституции: 96-й, часть 2, и 98-й, часть 2, потому что 6-й статьей дается право лишать члена Совета Федерации иммунитета, не­прикосновенности, которой он обладает, просто субъекту Федерации, в ко­тором 13 депутатов, а это может сделать только прокурор по представле­нию палаты». Кроме того, законопроект не вводил ограничения по поводу занятия коммерческой деятельностью, хотя при избрании руководителей субъектов Федерации, председателей законодательных собраний раньше эти ограничения обязательно оговаривались в местных законах и в зако­нах о выборах этих органов.

А.Пузановский высказал обеспокоенность возможным появлением в верхней палате «сенаторов-варягов», не связанных со своим регионом, и предложил обдумать вопрос о введении, например, ценза оседлости для кандидатов в члены Совета Федерации. А.Апарина отметила, что законо­проект резко ограничивает независимость сенаторов, не прошедших про­цедуру выборов, как, например, нынешние члены палаты25.

1 См.: Бюллетень Государственной Думы. N一29(477). 2000. 31 мая. С. 27.

94 Глава 2. Федеральный закон о порядкг формировлния Совета Федерации от 5 Августл 2000 года

Абсолютное большинство руководителей фракций и депутатских групп поддержали законопроект, хотя некоторые из них высказали замечания по тексту и по концепции законопроекта. Н.Харитонов в своем выступле­нии предположил, сто Совет Федерации станет слабее при новом порядке его формирования, депутат А. Климов отметил, что депутатская группа «Регионы России» не без споров приняла решение поддержать президент­ский законопроект в первом чтении, а депутат В.Калягин указал, что с юридико-технической «точки зрения законопроект совершенно никакой, то есть он порождает больше вопросов, чем ответов, причем вопросов, достаточно серьезного свойства… Давно уже президентская Администра­ция не представляла ничего более безобразно подготовленного, чем этот законопроект, чрезвычайно важный и существенный. Но есть вторая сто­рона, есть сторона политическая. И вот с этой точки зрения … представ­ляется, что не очень своевременно все это затеяно по той простой причине, что сегодняшний Совет Федерации худо-бедно справляется со своими обязанностями и, более того, осуществляет свои полномочия, опираясь на реальную ситуацию в регионах. Совет Федерации, который предлагается сформировать на сегодняшний день по этому законопроекту, скорее всего, будет чрезвычайно слабым органом»26.

Е.Примаков, косвенно признавая факт ослабления верхней палаты, высказался за ускорение работы по внесению поправок в Конституцию Российской Федерации, касающихся перераспределения полномочий меж­ду палатами и даже некоторого изменения структуры власти: «Много го­ворится сейчас о создании, допустим, Государственного Совета. Государ­ственный Совет в условиях существования вот такой палаты, которая сейчас предусматривается… Но может ведь рассматриваться вопрос о Госсовете и без Совета Федерации, при однопалатном парламенте. Но это уже, так сказать, дело следующее, это уже следующий шаг, шаг, который может рассматриваться при изменении Конституции»27.

Еще более точно на эту тему высказался В.Жириновский, заявив, что Совет Федерации как палата парламента не нужен.

При рейтинговом голосовании двух законопроектов за президентский законопроект высказалось 362депутата, за проект В.Калягина и Е.Ми­зулиной — 100 депутатов.

Осмысление итогов первого чтения законопроекта в Государственной Думе и внесение Советом Федерации поправок к нему ко второму чтению стало предметом обсуждения на заседании палаты 7 июня 2000 года.

Накануне заседания, как бы предваряя ход обсуждения, вышла в свет статья Председателя Совета Федерации Е.Строева «Не навреди»28. В



26 Бюллетень Государственной Думы. № 29(477). 2000. 31 мая. С. 32, 35, 36.

27 Там же. С. 34.

28 Независимая газета. 2000. 6 июня.



Достарыңызбен бөлісу:
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   45




©www.dereksiz.org 2022
әкімшілігінің қараңыз

    Басты бет